Bilan de l’évaluation des contrats de ville : quelles perspectives pour la suite ?

Les données indiquent un creusement des inégalités territoriales et les services publics de droit commun restent insuffisants dans les QPV. Ainsi, l’indice de développement territorial (IDT) développé par le cabinet Compas montre qu’en Nouvelle-Aquitaine, les quartiers prioritaires n’ont pas bénéficié des dynamiques économiques qui ont eu lieu dans les territoires environnants, bien au contraire. Un constat confirmé par nombre d’acteurs de terrain durant l’évaluation des contrats de ville. Par exemple, sur la commune de Mérignac en Gironde : les nombreuses créations d’emploi ne bénéficient pas à la demande d’emploi locale concentrée dans les QPV.

En outre, la crise sanitaire de la Covid-19 a exacerbé les difficultés des QPV. C’est le cas notamment en termes d’accès et de recours aux droits, de santé, d’éducation. Les statistiques ne permettent pas encore de mesurer ces effets. Cependant ils sont repérés de manière qualitative par une large part des acteurs dans les collectivités.

Le projet de recherche SCIVIQ a notamment révélé l’acuité de l’isolement social généré par la crise, pour les populations les plus fragiles. Il s’agit des personnes âgées, des femmes, et des jeunes. Cet isolement s’est traduit par :

• une moindre participation à la vie associative et démocratique ou encore
• un creusement des inégalités femmes-hommes (aggravation de la sous-utilisation des espaces publics par les femmes par exemple).

Au terme de ce travail d’évaluation des contrats de ville, on peut donc conclure qu’il existe bel et bien un “effet quartier”. Cela signifie qu’à situation sociale équivalente, une personne vulnérable a moins de chance de voir sa situation s’améliorer quand elle vit dans un QPV qu’une personne ayant la même situation, mais qui vit dans un autre quartier.

Ces analyses légitiment la Politique de la ville en tant que politique de discrimination positive territoriale nécessaire et pertinente. Ainsi, les acteurs de Nouvelle-Aquitaine appellent à sa poursuite. En particulier, ils souhaitent une continuité et une stabilité dans les principes fondateurs de la Politique de la ville. En effet, si la mise en œuvre opérationnelle peut et doit être plus efficiente, le cadre général de 2014 constitue une avancée dont il s’agit de conserver les bénéfices.

L’évaluation des contrats de ville a mis en lumière de nombreux exemples de la force transformatrice de la Politique de la ville. Et ce, aussi bien sur les quartiers que sur les pratiques des professionnels des politiques publiques. Les opérations de rénovation urbaines ont largement participé à la mutation profonde de certains quartiers. C’est le cas du quartier Arago sur la commune de Pessac (Bordeaux Métropole). Dans les quartiers nouveaux entrants, on observe d’importantes recompositions des jeux d’acteurs du fait de la Politique de la ville.

A ce titre, la Politique de la ville constitue un laboratoire du décloisonnement des politiques publiques. La période 2014-2022 a vu apparaître les premiers résultats de cette méthode de travail. Toutefois, cette dernière reste à consolider. Et l’efficience des actions peut largement être améliorée. Par exemple, sur le volet emploi et insertion qui laisse beaucoup de territoires insatisfaits. 

Au-delà de ces limites, un rapport d’information de la Commission des affaires économiques du Sénat publié en juillet 2022 fait la démonstration de l’importance de la Politique de la ville pour la cohésion des territoires. Le rapport indique que les QPV jouent un rôle de sas pour une bonne partie de leurs habitants. Ils constituent des territoires d’accueil et de rebond. En témoignent les études sur la mobilité résidentielle et la mobilité intergénérationnelle des revenus.

Dès lors, la Politique de la ville doit favoriser cette fonction de tremplin des territoires prioritaires. Pour cela, il faut adopter une vision dynamique (et non uniquement statique) dans l’observation des QPV. Il est également nécessaire de mieux comprendre qui sont les habitants de ces quartiers et comment ils évoluent dans le temps.

Les statistiques montrent que les contours des quartiers prioritaires en Nouvelle-Aquitaine sont cohérents avec des réalités humaines, sociales, économiques et urbaines spécifiques. Seuls quelques territoires peuvent apparaître comme des « erreurs statistiques ». C’est le cas par exemple des quartiers de centre-ville qui concentrent beaucoup d’étudiants, ou qui ont connu une forte gentrification ces dernières années. Exemple : le quartier Saint-Michel à Bordeaux.

Globalement, le critère unique du revenu est jugé simple, objectif, lisible et compréhensible par l’Etat et les collectivités. En revanche, les acteurs déplorent que les quartiers de veille active (QVA) restent des angles morts de la Politique de la ville 2014-2022. Les territoires souhaitent pouvoir disposer de moyens. Il souhaitent également déployer des actions sur ces territoires pour limiter le risque de basculement. 

Par ailleurs, le zonage de la Politique de la ville ne coïncide pas avec d’autres zonages présents sur les territoires. Par exemple ceux de l’éducation prioritaire (REP/REP+) ou de la sécurité (QRR). Cela induit des difficultés supplémentaires pour les territoires dans l’élaboration d’une stratégie et la conduite d’actions structurantes. Il faut donc concevoir une meilleure articulation entre ces différents outils.

Les petits territoires prioritaires restent souvent exclus de la mobilisation de certains outils de la Politique de la ville faute de moyens d’ingénierie. C’est le cas de plusieurs grand appels à projets nationaux. Par exemple : Cités de l’emploi ou Cités éducatives. Par ailleurs, les quartiers de type “grands ensembles” cumulent en Nouvelle-Aquitaine toutes les difficultés auxquelles la Politique de la ville entend répondre. Ils doivent par conséquent  bénéficier de leviers renforcés. 

De plus, la succession des dispositifs ainsi que les coups de frein et d’accélérateur successifs dans la politique gouvernementale ont contribué à désorganiser les territoires. Ces dispositifs ponctuels nécessitent de mobiliser les forces vives sur les territoires, dans des délais courts. C’est aussi souvent aux dépens d’actions mises en place préalablement. Difficile dans ces conditions de déployer une stratégie et des actions structurantes. Difficile, également, de construire et de consolider des partenariats fructueux avec les écosystèmes locaux. 

En cela, la Politique de la ville devrait davantage pouvoir s’adapter à la variété des profils de territoires prioritaires. Il s’agirait aussi d’inscrire les priorités dans la durée. Un certain niveau de territorialisation permettrait sans doute d’améliorer l’efficacité des actions. 

Les travaux évaluatifs ont fait apparaître ce qui est considéré comme un manque d’engagement clair de l’Etat à l’échelle nationale, tant sur le volet budgétaire que sur la stratégie. Les conventions interministérielles travaillées en début de période n’ont pas été rendues opérationnelles. Elles devraient être réactivées. Sur le volet financier, les acteurs regrettent le manque de visibilité que pourraient apporter des financements pluriannuels.

Enfin, le contrat de ville doit devenir demain un outil plus opérant et un cadre plus engageant pour ses signataires. Le futur contrat pourrait essentiellement fixer un cadre stratégique et de gouvernance. Il pourrait également être complété par des feuilles de routes opérationnelles annuelles adaptées aux enjeux du territoire.

Le contrat de ville n’a pas joué pleinement son rôle d’outil de pilotage et de mobilisation du droit commun sur les territoires. Le bilan en Nouvelle-Aquitaine est très inégal sur ce plan. Il dépend largement des configurations locales des jeux d’acteurs. Par exemple, on peut souligner la faiblesse de l’interconnaissance et des synergies entre les acteurs du renouvellement urbain et des contrats de ville. En outre, l’évaluation des contrats de ville révèle un bilan en demi-teinte de la participation citoyenne. Les conseils citoyens n’ont pas, dans la grande majorité des cas, joué leur rôle. Il s’agit donc maintenant de concevoir leur refondation et de repenser la question de la participation démocratique dans les QPV.

Malgré ces limites, la méthodologie partenariale instaurée par le contrat de ville est maintenant connue et commence à être appropriée dans les territoires. L’évaluation a d’ailleurs mis en lumière quelques réussites majeures. C’est le cas de la coopération inter-associative mise en place sur certains QPV, notamment dans les territoires nouveaux entrants (par exemple à Coutras en Gironde). Citons également la mise en œuvre de l’abattement de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) pour les bailleurs sociaux, dont les bénéfices pour les habitants sont largement soulignés.

Le principe d’un contrat de ville intercommunal est largement réaffirmé. L’importance du trio Etat-EPCI-communes l’est également. Toutefois, il paraît nécessaire de prévoir de confier à l’échelon communal la gestion du contrat de ville lorsque le ou les QPV sont situés dans une seule commune.

Par ailleurs, les services régionaux de l’Etat ont un rôle clé à jouer dans l’animation de la Politique de la ville. C’est aussi vrai dans le décloisonnement des politiques publiques par exemple.

L’évaluation des contrats de ville révèle que certaines thématiques, si elles ne sont pas nouvelles, nécessitent d’être réactivées au regard de leur caractère prioritaire : 

• La lutte contre les discriminations, 
• La laïcité, 
• La participation citoyenne, 
• L’égalité femmes-hommes, notamment dans l’espace public, 
• Le vieillissement.

D’autres phénomènes plus récents devront être pris en compte dans les futurs contrats de ville : 

• Les transitions, 
• La santé, particulièrement mentale, 
• L’inclusion numérique, 
• Le commerce de proximité.

Pour aller plus loin

• Le rapport de la commission nationale chargée de la réflexion sur les prochains contrats de ville. Pour un acte II de la Politique de la ville. Les quartiers populaires au cœur de notre pacte républicain, avril 2022.
• Le rapport d’information du Sénat n° 800. La Politique de la ville, un tremplin pour les habitants, juillet 2022.

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Laurence Liégeois, chargée de mission Politique de la ville

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