Faire territoire ensemble : le dialogue territorial

En septembre 2023, lors d’un séminaire du centre de ressources sur le développement territorial Pays et Quartiers de Nouvelle-Aquitaine (PQN-A), a réunit une grande diversité d’acteurs (ingénierie territoriale, élus, institutions, associations…). L’objectif était d’identifier les enjeux et les défis des territoires néo-aquitains. La coopération et le dialogue territorial sont alors apparus comme des sujets centraux pour appréhender les enjeux auxquels doivent faire face les territoires : inégalités territoriales, transitions, approche transversale, mobilisation des diverses parties prenantes, dont les citoyens… Répondre à ces enjeux exige de tous une collaboration, une mise en commun et une volonté de transformation collective de nos territoires.

Dans cette perspective, PQN-A a engagé une réflexion visant à explorer les dynamiques locales, les préoccupations, les besoins et les attentes sur le dialogue territorial afin de bâtir des ressources et des actions qui permettront d’accompagner au mieux les acteurs locaux à faire face aux défis qui sont les leurs.
 

Le développement territorial est un processus collectif qui vise à faire progresser durablement son territoire dans toute ses dimensions : le bien-être des habitants, la qualité de vie, son environnement, la dynamique de ses secteurs d’activités, sa performance, sa résilience…

Il se caractérise par le fait de : 

• partir des problèmes et des besoins du territoire sur diverses dimensions économiques, sociales, écologiques, urbanistiques, numériques… ;
• s'appuyer sur les ressources et les acteurs du territoire dans sa grande diversité (son écosystème), ainsi que sur leur mise en lien pour bâtir des solutions (coopération, mutualisation, mise en réseau) ;
• capter des ressources et des acteurs extérieurs au territoire (institutions, entreprises, ressources naturelles…) pour rendre faisables ses projets ;
• prendre en compte la diversité des grandes orientations stratégiques qui cadrent l’aménagement du territoire (SRADDET, COP planification écologique)… 

Prendre en compte ces caractéristiques permet de concevoir, déployer, piloter un projet de territoire, c’est à dire pas simplement le projet de la collectivité, mais le projet qui embarque de nombreux acteurs publics comme privés en installant une gouvernance territoriale…

La gouvernance territoriale se décline de multiples façons, au service d’un objectif commun : faire territoire.
 

Durant ces 30 dernières années, les démarches de projet de territoire se sont institutionnalisées et complexifiées au gré de la territorialisation de multiples politiques publiques et de la profusion de dispositions (politiques contractuelles, appels à projets, appels à manifestation d’intérêt...), mais aussi par l’essor des intercommunalités et le transfert de compétences. Ainsi, la gouvernance territoriale met au centre les décideurs locaux (élus, hauts fonctionnaires), l’équipe d’ingénierie ainsi que les institutions publiques qui soutiennent les projets (Europe, Etat, Région, Département,...). 
 

La mobilisation des forces vives reste un enjeu essentiel à la fois pour partager une vision sur les défis du territoire, mais aussi pour le passage à l’action et le déploiement d’initiatives qui ne peuvent pas reposer uniquement sur l’engagement des collectivités locales. Par exemple, la relocalisation de l’alimentation se fait avant tout par la mobilisation du monde agricole. Les acteurs privés et parapublics ont alors leur place dans certains dispositifs : conseil de gouvernance alimentaire, conseils de développement, groupe d’action local sur le volet territorial des fonds européens,… 

Enfin, les projets de territoire ayant pour finalité l’amélioration du cadre de vie des habitants, la place des citoyens est alors un sujet de préoccupation. On retrouve alors un ensemble de modalités et dispositions pour associer les citoyens dans les projets et aussi au sein de la gouvernance : les conseils citoyens, conseil de développement, maison de projet, conventions citoyennes…

Les démarches de développement territorial s’appuient sur de nombreuses parties prenantes qui doivent être mises en lien, mises en commun, en se projetant collectivement, en identifiant les consensus et dissensus à différentes phases pour faire territoire. La question de la prise en compte de chacun, des rôles et du processus de décision est alors essentielle.  

Le dialogue territorial est un processus qui associe les forces vives du territoire, en instaurant un cadre d’échange et de dialogue favorable pour “faire territoire”.

Cette notion, protéiforme, donne lieu à une diversité de pratiques, d’approches et de définitions, selon les contextes et les enjeux propres à chaque territoire.

Il se caractérise par : 

• Des échanges entre une diversité d’acteurs publics et privés du territoire ;
• Une échelle territoriale définie en fonction des limites administratives, mais qui peut aussi les dépasser selon les enjeux abordés ;
• Des objectifs de dialogue et de finalité clairs et partagés ;
• une implication des usagers au centre du projet en intégrant leurs expériences, leurs attentes et leurs visions de l'avenir ;
• Des instances plus ou moins formelles avec une diversité de prérogatives, de pratiques. Ces instances peuvent s’inscrire dans la durée ;
• Des niveaux différents de dialogue : concertation, participation citoyenne, co-construction, coopération… ;
• Une réflexion sur des solutions pouvant être déployées sur le territoire.
   

Le dialogue territorial vise à “mieux faire territoire”, à “faire territoire ensemble” ou encore à “faire ensemble”. Le territoire devient ainsi le cœur de la réflexion, dans une logique d’intelligence collective. Il contribue à une aide à la décision pour permettre aux instances de gouvernance (selon les modalités qui leur sont propres) de définir les orientations de développement, à toutes les échelles : du quartier à des territoires plus vastes. Ce processus suppose une adaptation constante aux contextes, aux enjeux, aux acteurs impliqués, ainsi qu’au temps disponible.

À travers des recherches documentaires, des lectures scientifiques et différents entretiens exploratoires menés auprès d’une diversité d’acteurs, dont des agents du développement territorial et d’enseignants universitaires, nous avons identifié des pratiques et des définitions variées. Celles-ci ont permis de dégager quatre grandes catégories du dialogue territorial, qui aident à mieux cadrer et structurer une notion protéiforme et parfois floue dans les pratiques territoriales.
 

Cette approche de dialogue territorial repose sur la conviction qu’il est essentiel d’engager une démarche collective, en embarquant une diversité d'acteurs. Ce dialogue territorial vise alors à faire dialoguer des univers différents et faire converger des intérêts particuliers, des acteurs privés et publics, dans un but de mobilisation autour d’un projet commun. 
 

La mobilisation des acteurs permet non seulement de les impliquer comme porteurs de projets et de solutions, mais aussi de mieux identifier les problématiques propres au territoire. Ce dialogue favorise ainsi l’articulation entre les enjeux identifiés et les solutions apportées. Il déplace la capacité d’action des seules collectivités vers une logique de facilitateur et catalyseur des initiatives et ainsi, de créer de véritables leviers de transformation.
 

Réfléchir ensemble, entre différents acteurs, qui ne se rencontrent habituellement pas, stimule la créativité et permet de faire émerger des visions alternatives, des propositions innovantes, mieux adaptées aux réalités vécues, afin de faire vivre le territoire et ses projets. 

À titre d’exemple, des instances et outils stratégiques permettant une forte mobilisation d’acteurs du territoire : 

• Les conseils de développement sont des instances participatives à l’échelle intercommunale ou d’un territoire de projet qui se composent de citoyens, acteurs économiques, sociaux et associatifs afin d’avoir une réflexion commune pour élaborer des politiques publiques territoriales et locales. Les conseils de développement s'installent dans le temps afin d’assurer un dialogue permanent entre les acteurs du territoire. 
• Les Groupes d'Action Locale (GaAL) incarnent une forme aboutie de dialogue territorial. En réunissant élus, acteurs socio-économiques et citoyens autour de la co-construction de stratégies locales, ils permettent de faire émerger des projets ancrés dans les réalités du territoire. Ce modèle repose sur une forte mobilisation locale et favorise une appropriation collective du projet de territoire, ils jouent ainsi un rôle essentiel dans l’animation et la mise en mouvement des dynamiques locales.

Cette catégorie du dialogue territorial pose plusieurs questionnements : comment mobiliser dans une démarche collective des acteurs divers du territoire ? Comment prendre en compte les temporalités différentes entre les acteurs publics et les acteurs privés ?

Comment transformer un enjeu privé en une solution bénéfique pour l'ensemble d'un territoire ? Comment susciter des coopérations pour le territoire ? 
 

Pour aller plus loin :

PETR “Cœur Entre-deux-Mers” et son GAL, impliqué pour élaborer une stratégie territoriale et gérer le fonds européens. 

Conseil de développement du Pays Basque

Faire de la démocratie participative implique inévitablement d’instaurer un dialogue territorial. Citoyens et élus sont alors amenés à discuter, débattre et parfois co-décider. Ce dialogue permet, entre autres, d’anticiper les externalités positives et négatives des projets, d’améliorer l’acceptabilité sociale, et de concevoir des politiques publiques plus adaptées aux réalités locales. 

La démocratie participative complète ainsi la démocratie représentative. En combinant les deux approches, les décisions publiques gagnent en légitimité, en transparence et en efficacité. Le dialogue entre élus, experts et citoyens contribue à ancrer l’action publique dans une gouvernance plus ouverte, éclairée, inclusive et partagée.

Des instances formelles et institutionnalisées permettent d’instaurer un cadre de dialogue territorial à différentes échelles, renforçant ainsi la démocratie participative.  

À titre d’exemple : 

• Le conseil citoyen se compose des habitants du quartier, des représentants d’association et des acteurs économiques locaux. Il a pour mission de renforcer le dialogue entre les acteurs institutionnels, les habitants et les citoyens, de favoriser l'expression des citoyens vivants dans des QPV, de co-construire les contrats de ville et de soutenir des initiatives citoyennes. 

Le dialogue territorial peut aussi être une étape et un outil de participation citoyenne. Il remet le citoyen et l’usager au centre du processus décisionnel, en confrontant la vision experte du territoire à une vision vécue, sensible et concrète. Cette approche assure une gestion participative des territoires et favorise un dialogue apaisé et réfléchi entre les acteurs du territoire. Elle vise à faire émerger des solutions partagées et acceptées, pour permettre au territoire d’évoluer dans une dynamique collective.

À titre d’exemple : 

• Les conventions citoyennes, dispositifs de démocratie participative ont, en premier lieu, été expérimentées au niveau national. En second lieu, elles ont été déclinées localement pour associer les citoyens à la conception des politiques publiques sur des sujets précis.

Dialoguer en faisant de la démocratie participative pose une série de questionnements : qui sont ceux qui participent ? Comment organiser un panel d’acteurs représentatifs ? Comment mobiliser des acteurs moins “visibles” sur le territoire ? Quelles sont les difficultés de mobilisation et comment les vaincre ? 

Pour aller plus loin :

Article : La démocratie participative : une réalité mouvante et un mouvement résistible par Loïc Blondiaux

Projet inspirant : La convention citoyenne pour un numérique responsable

Conseil citoyen de Bègles et de Coutras 

Les transitions constituent des enjeux majeurs qui invitent à repenser en profondeur le modèle de développement des territoires. Complexes et transversales, elles exigent de nouveaux arbitrages, plaçant le territoire au cœur des dynamiques de transformation. Ces transitions questionnent à la fois les préoccupations des habitants et notre manière de réfléchir à la place des ressources naturelles et du vivant dans nos modèles de développement. 

Les transitions invitent à changer notre manière de voir le territoire et de faire les projets. Il convient alors d’intégrer de nouvelles externalités négatives et positives autour de la biodiversité, de la régénération des ressources, de la baisse de la consommation foncière ou d’énergie, de gouvernance plus ouverte… 

À ce titre, les parlements ou micro-parlements du vivant sont des instances qui se développent de plus en plus, afin de réfléchir au devenir des ressources environnementales d’un territoire. Des groupes d’acteurs locaux délibèrent sur les besoins des espèces et des écosystèmes, influençant les décisions municipales et territoriales. Ces instances permettent d’inclure la voix du vivant dans la gouvernance locale.

Néanmoins, ce contexte de transition et de transformation provoque de nombreux points divergents entre les différents acteurs du territoire n’ayant pas les mêmes envies, visions et besoins, ce qui peut engendrer des conflits plus ou moins bloquants pour développer le territoire. 

Philippe Barret et Pierre-Yves Guihéneuf, membres de l’association Geyser, ont développé une approche centrée sur la médiation. Celle-ci a été promue par des structures comme l’IFREE en Nouvelle-Aquitaine. Elle vise à comprendre les différents points de vue, perceptions et aspirations des acteurs concernés et régler le conflit, principalement sur des sujets de transition environnementale et d’agriculture. 
 

Au delà de la résolution de conflit, ce dialogue permet : 

• une fonction préventive des conflits : en créant un cadre structuré et pérenne d’échange, d’écoute et de compréhension mutuelle ;
• l’anticipation des tensions : par la construction de compromis durables ;
• l’amélioration de l’acceptabilité sociale des projets.

L’objectif est autant de trouver un consensus que de maintenir une qualité relationnelle, dans la durée, entre les parties prenantes.

Pour aller plus loin : 

Ouvrage : “La formation au dialogue territorial : quelques clés issues d’une réflexion collective” de Pierre-Yves Guihéneuf, Françoise Cauchoix, Philippe Barret et Patrice Cayre.

Projet inspirant : Démarches menées par l’Office National des Forêts (ONF) à travers le label "Forêt d'Exception.

Projet inspirant en cours : Le Parlement de l'Isle en Gironde et en Dordogne

Guide Micro Parlement du vivant

Selon l’Organisation internationale du travail, le dialogue social “inclut tous les types de négociation, de consultation ou simplement d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs selon des modalités diverses, sur des questions d’intérêt commun relatives à la politique économique et sociale”. 

Le dialogue social territorial en est une déclinaison territorialisée. Il s’agit d’un processus permettant de territorialiser les négociations et les échanges entre les acteurs afin de répondre aux enjeux spécifiques d’un territoire en matière d’économie, d’emploi, d’ESS... Il permet d’anticiper et d'accompagner les mutations économiques et les transformations des systèmes productifs sur le territoire, comme la fermeture d’une entreprise, la transformation d’un secteur en tension… Il vise à faire émerger des solutions réfléchies avec une diversité d’acteurs : entreprises, syndicats patronaux, représentants du personnel, associations, acteurs sociaux, collectivités, etc. 

Le dialogue social territorial poursuit de multiples objectifs : 

• concertation de proximité en lien avec les politiques décentralisées ou déconcentrées, dans le cadre d’instances diverses paritaires, multipartites ou autour d’un projet local, permettant de renforcer les espaces de relation et de dialogue entre acteurs publics et représentants de l’entreprise ;
• mutualisation territoriale du dialogue social, notamment pour des entreprises de petite taille ;
• véritable négociation entre les partenaires sociaux dans un cadre régional, départemental ou local ; 
• concertation paritaire territoriale interprofessionnelle ou de branches professionnelles sur l’emploi, la formation professionnelle et les conditions de travail.

Le dialogue social territorial repose à la fois sur la capacité des territoires, en fonction de leur organisation, à identifier eux-mêmes leurs solutions, et sur un dialogue (parfois) institutionnalisé porté par des partenaires de l'État ou des partenaires sociaux. Ainsi, les questions d’animation des gouvernances locales et de mobilisation des parties prenantes semblent clés. 

À titre d’exemple : 

• Les Comités de Bassin d’Emploi (CBE) sont des instances qui contribuent à l’animation du dialogue social territorial, en compagnie des représentants du service public de l’emploi, des collectivités territoriales, de l’ensemble des partenaires sociaux, de représentants du monde associatif. Son objectif est de contribuer à l’amélioration de la situation de l’emploi et au développement local des territoires. 

Le dialogue social territorial pose une série de questionnements : comment passer d’un cadre institutionnel de dialogue à un mode projet plus agile pour passer à l’action ? Comment soutenir l’engagement des représentants délégués du personnel et notamment dans la durée ? Comment faire monter en compétence la diversité des parties prenantes pour engager le dialogue ? 
 

Pour aller plus loin

Projets inspirants illustrant du dialogue social territorial :

La Maison de l'Emploi à Bressuire,

"Territoires Zéro Chômeur de Longue Durée" à Castillon-la-Bataille (33)

Ces quatre catégories permettent d’appréhender le dialogue territorial et de poser les bases de ces différentes approches, qui révèlent des interrogations communes. Elles mettent en lumière la grande diversité des pratiques existantes sur lesquelles il convient de les capitaliser, de les modéliser et de les transférer aux autres territoires. Cet article amorce une réflexion riche autour de l’accompagnement à la montée en compétences des acteurs locaux sur ce sujet clé pour l’avenir de nos territoires.